廖建裕：印尼内阁改组与区域外交走向

印度尼西亚总统普拉博沃上任不到两年，已经多次改组内阁。不过，10月1日的这次改组，可能会对印尼外交产生一些影响。这并不意味着普拉博沃会放手印尼外交事务，只是外交事务将由一名专职外交官掌舵。

这次接替外交部长苏吉奥诺（Sugiono）的是阿曼纳塔（Armanatha C. Nasir），今年54岁，毕业于雅加达的印尼大学，曾在英国两所大学深造，也曾出任印尼驻法国大使、驻联合国大使以及印尼外交部发言人，是一名资深外交官。在出任外长之前，他是印尼三名副外长之一。印尼观察家认为，这位职业外交官可能使印尼外交政策重新回到传统轨道，不仅会调整印尼在中东的政策，也可能调整印尼处理中美关系的方式。

本文主要讨论两个问题：印尼与亚细安的关系，以及印尼与中国的关系，特别是南中国海问题。

亚细安与印尼外交的传统基石

亚细安由包括印尼在内的五个国家于1967年创立。自苏哈多上台以来，亚细安一直是印尼外交政策的基石。虽然苏哈多执政后期也积极在更广阔的国际舞台上发挥影响力，但他始终对亚细安情有独钟，对亚细安的成长与发展可谓功不可没。

有人认为，这与苏哈多的用人政策有关。在印尼外交部，他重用职业外交官。从亚当·马力克、库苏马阿马查，到阿里·阿拉达斯，都是出色的外交官。苏哈多倒台后，哈比比、瓦希德、美加华蒂、尤多约诺和佐科执政时期的外交部长，也都是职业外交官。这些外交官都相当重视亚细安，可以说延续了苏哈多时期的外交传统。

然而，在普拉博沃出任总统后，便将外交决策权牢牢掌握在自己手中，并任用党内亲信担任外交部长。这位部长并非职业外交官，可能也不充分了解亚细安对印尼的重要性。普拉博沃本来就有很大的政治抱负，认为印尼是亚洲大国，必须在国际舞台上扮演重要角色。他似乎认为，亚细安会限制印尼实现大国抱负，却没有充分认识到，即使在亚细安这个区域组织中，印尼仍然可以发挥领导作用。亚细安的稳定与发展，对巩固印尼的区域地位其实十分有利。因此，有观察家希望，新任印尼外长能够说服普拉博沃重新重视亚细安。　

印尼与中国的关系，自美加华蒂出任总统以来逐渐改善。尤多约诺总统时期，印中关系进一步发展，两国建立战略伙伴关系，并在他10年的执政期间持续深化合作。佐科执政期间，印中关系也有所改善。普拉博沃上任时表明，将继续推行佐科时期的对华友好政策，希望进一步深化印尼与中国的合作。

印尼奉行“自由积极”（bebas aktif）的外交政策，试图在中美之间取得平衡，以维护国家利益。在经济与贸易方面，中国已成为印尼最大的伙伴国，但在国防与安全领域，美国至今仍是印尼最重要的合作伙伴。

然而，普拉博沃上台后，国际形势已经发生明显变化。出身军界的普拉博沃有意发展印中伙伴关系，同时又希望维持与美国的密切军事合作。不过，面对现实的战略环境，印美与印中关系似乎尚未出现根本变化。

今年8月底，印中举行全面战略对话机制首次会议。两国在军事与安全合作方面虽然有所进展，包括共同开展海上活动，计划在印尼建设印中军火生产设施，以及进一步深化军事合作，但这些计划仍处于筹备阶段。与此同时，印尼与美国及其他西方国家的军事与安全合作，却没有出现明显改变。

印中联合声明的争议与历史影响

值得一提的是2024年11月的印中联合声明。当时，刚刚上任的普拉博沃率团访问中国。出乎意料的是，印中发表一份联合声明，而这份声明由中国外交部以英文发布，印尼外交部却没有公布。声明中最引人注目的是这样一段话：“中印已经有共识，在有重叠声索地区共同开发。”

这份声明发表后，震惊西方国家及不少东南亚国家。印尼外交官员纷纷出面澄清，强调印尼对中国“九段线”的立场没有改变。印尼从来不承认中国的“九段线”，而且早已通过联合国相关文件表明立场。此外，印尼并非南中国海争端的声索国，因此也不存在与中国之间的重叠声索地区。

然而，印尼外交部并没有直接指责中国外交部发布的声明有误。印尼外交部只是指出，联合声明没有说明所谓重叠声索地区的具体地点。后来，印尼外交部也表明，印中并未就所谓“重叠声索地区”开展共同开发。

对于这份印中联合声明，观察家主要有两种解释。

第一种解释认为，普拉博沃当时为了向中国作出让步，促进两国关系，而提出这样的“妥协”方案。然而，由于声明没有明确指出具体地点，也没有详细的实施条款，这项安排在实际操作上难以落实。按照这种解释，印尼表面上同意与中国合作，实际上却不可能真正开展共同开发项目。这不过是一场文字游戏，让中国空欢喜一场。言下之意，这是印尼外交上的一次胜利。

然而，这种解释并不能改变一个事实：印尼外交部没有否认这份联合声明的存在，也没有否认声明中有关共同开发的表述。印尼与中国确实在正式联合声明中，表达在所谓“重叠声索地区”共同开发的意向。换言之，普拉博沃签署的声明，已经为中国主张“九段线”留下重要的外交记录。

印尼大学国际法教授尤瓦纳（Hikmahanto Juwana）曾指出，印中有关“重叠声索地区”的表述，可能损害与中国存在海洋权益争端的越南、菲律宾、马来西亚和文莱等亚细安国家的利益，也可能影响印尼对北纳土纳海的主权与权益主张。

第二种解释则认为，这次事件是印尼外交上的失误，并非印尼原本的政策意图。持这一观点者认为，问题出在外交部长并非职业外交官，既不熟悉印尼外交史，也不了解印尼长期以来不承认中国“九段线”的立场。如果当时由职业外交官担任外长，就不会接受有关“共同开发重叠声索地区”的表述。因此，现在由职业外交官出任外长，类似的失误便不会再发生，印尼外交也有望回归传统轨道。尤瓦纳便持这一观点。

不过，我并不认同将这次事件归咎于外交部长的解释。苏吉奥诺是普拉博沃所属政党的年轻成员，并非职业外交官，但这并不意味着，印中联合声明就只是外长的失误。外交部长并非最终的决策者，普拉博沃才是。根据我的推测，普拉博沃应该已经亲自批准这份声明。问题的关键不在于他的外长是否熟悉印尼外交史，而在于普拉博沃本人如何理解这份声明，以及他为何认为这样的表述没有问题。

普拉博沃不是律师，也不是职业外交官。他可能以为，只要声明中的共同开发安排在实际操作上无法落实，印尼日后便可以不予执行，仿佛什么事也没有发生，恢复原来的立场。这种想法与美国总统特朗普处理某些政策问题的方式有相似之处：先作出决定，至于决定能否落实，日后是否改变，则留待以后处理。

但外交从没有如此简单。正式签署的联合声明，不会因为有关安排最终没有落实，就自动失去历史意义。明眼人都看得出来，普拉博沃在这件事上犯了外交错误。他至今也没有公开表明，这份声明是错误的，须要纠正。因此，不能因为印尼外交部后来作出澄清，就当作这份声明从未存在，更不能把责任完全推给他的外长。

我认为，印中联合声明已经成为两国外交史上的一项正式记录。声明中的“重叠声索地区共同开发”表述，意味着普拉博沃接受一个与中国“九段线”主张密切相关的框架。就外交含义而言，这等于承认中国的“九段线”。即使印尼此后没有落实共同开发项目，这项决定也不会因此从外交史上消失。历史记录下来的，不只是两国最后做了什么，也包括两国领导人曾经正式同意过什么。

普拉博沃在外交事务上依然十分活跃。印尼的区域外交能否重返传统轨道，并非职业外交官所能单独决定，因为总统仍然掌握着最大的决策权。新任外长能否影响普拉博沃的外交判断，取决于总统是否愿意听取他的意见。目前就断言印尼外交将回归原有轨道，恐怕还为时过早。

作者是尤索夫伊萨东南亚研究院资深研究员、南洋理工大学拉惹勒南国际研究院兼任教授

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