安华邀请敏昂莱访马传递错误信号，或削弱亚细安对缅甸的施压

作为亚细安国家最具争议的领导人，缅甸总统敏昂莱在10月7日抵达马来西亚，进行为期两天的访问，使该国成为他今年4月履任后第六个访问的国家。敏昂莱此次访马主要是与马国领导人面谈滞留马国的缅甸籍难民遣返问题。马来西亚首相安华在7月时透露，缅方同意接回5000多个难民，而马国已在9月29日遣返1476人，至于第二批次的3524人，预计会在敏昂莱结束访马后遣回原籍国。

这些滞留马国的缅甸公民，主要是因为逾期逗留、非法入境、无牌经营等被扣押的，而面对长期内战与人权危机的缅方，一直以来对接回这批难民表现得并不积极。这次内比都行动之所以如此迅速，显然是因为布城特地将敏昂莱的访问当成奖励，因为安华清楚知道，缅甸军方想透过维持与周边国家的关系，来巩固自己的政权合法性，所以借着访马邀请来刺激缅方配合， 而安华也可以同时展示自己透过外交手腕化解难民安置后续诱发的社会矛盾，可谓两全其美。

不过，话说回来，马缅处理难民问题的方式，对亚细安整体而言，可能未必是好事，因为敏昂莱可以借着此次的访问来抬升和巩固自己的政治地位，导致缅甸政府文官化的进程越来越难以推进。要知道的是，缅甸前军头丹瑞大将在2011年退位，并推进政权文官化，是感受到经济环境大变动，以及2010年阿拉伯之春爆发后席卷全球的反威权主义；再加上中国也在美国的游说下向缅军施压，令丹瑞陷入孤立无援的生存危机，只能忍痛作此决定。

如今访马行程落实，敏昂莱可能就会将此行视为马国在“间接”承认自己的政权。他在今年4月履任至今已先后出访印度、中国、老挝、泰国与俄罗斯，比丹瑞2011年的继承者，即被西方世界赞誉为缅军改革派领袖的吴登盛出访得更频密。这些外交努力让敏昂莱看到另一种希望，就是他可以先从周边国家下手，只要他每次出访都能获外国领导人接待，就等于向国际社会展示，自己领导的新政府已逐渐走出孤立，不再陷入与丹瑞相似的外交困境。

这种心态上的改变有迹可循。敏昂莱在结束访问老挝后的三个星期，即7月31日，就在缅甸国会公开质疑亚细安对缅甸提出的“五点共识”框架，表明这只是当年的轮值主席国文莱的声明，并非所有成员国的立场。尔后，缅甸外交部又在敏昂莱结束访问泰国后两天，即8月8日，声称新政府已通过选举产生，因而反对亚细安另设新特使督促民主化进程。内比都对五点共识的态度，已充分显示它不再重视亚细安的要求，因为这不妨碍它获得成员国的接纳。

这样的形势让敏昂莱在开启政府民主化、文官化，甚至推动与民主派、少数民族武装力量和解的方案上，需要面对的区域与生存压力，比当年的丹瑞更少，导致缅军缺乏让步的理由。尽管马国接待敏昂莱并不意味着布城即将全面承认军政府，但布城过去对缅甸问题的立场非常鲜明，比如2021年缅甸政变，马国就曾经要求亚细安审视“不干涉他国内政”的原则，并呼吁成员国接触流亡的民族团结政府（NUG），而且马国也经常在国际场合抨击军政府忽视五点共识。

对缅立场向来强硬的马国若愿意接待敏昂莱，这场访问的政治分量自然更高。毕竟，军政府过去的领导人在任期间都访问过中、印、俄、老、泰，却没有一人在职期间访问过马国。因此，即便布城早前已强调，马缅会谈只是为了解决难民问题，但这也无阻缅方把访问包装成他的总统身份获得区域伙伴接受的外交成果。这个结果就正是我所忧心的，即安华的邀请可能向缅甸、亚细安，甚至是国际社会传递的错误信息。

当然，亚细安并没有禁止成员国与缅方展开双边接触，但亚细安限制缅甸政治代表出席峰会和外长会议的目的，就正是要把恢复高层参与，同落实五点共识挂钩。这套共识要求停止暴力，展开各方对话，提供人道援助，并由特使斡旋及接触相关各方。今年7月，亚细安外长仍重申这些要求，强调须有具体、可衡量的进展，但如今敏昂莱的外交努力，以及安华的有条件邀约，可能会让缅甸更无惧亚细安的约束，因为它发现自己完全可以绕过这个区域组织。

我理解安华的处境，因为这显然源自于他在国内所面对的政治压力，即缅籍难民，特别是罗兴亚难民长期滞留马国所带来的安置、就业和社区议题，在近年引发多宗社会矛盾，导致民怨沸腾，所以为了要挽回支持率，也只能与缅方直接谈判。对安华而言，邀请敏昂莱来马会谈，在国内政坛所需要付出的政治成本是极低的。不过，这种各别谈判的先例一旦开启，甚至变成其他成员国参照的案例时，亚细安日后的任何集体承诺将变得更没有价值。

成员国利益不同，一直以来都是亚细安处理缅甸问题时面对的窘境，而缅军方就经常利用这些差异拖延民主化进程。安华当然有责任回应马国的难民压力，但为了秉持布城一贯对缅的外交原则，他也应该考虑自己对敏昂莱所提供的好处，是否会让缅甸对本区域所共同提出的条件嗤之以鼻。如果敏昂莱最终学到的是，只要满足各国的局部需要，就能逐步恢复正常交往，亚细安的五点共识，也就沦为成员国在会议上反复宣读，缅甸在会场外无须理会的一纸空文。

作者是马国时事评论员、拉曼大学国际关系与政治学助理教授

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