北村亘：日本“副首都”法案为何知易行难

关于东京一极集中的问题，日本一直以来都有很多讨论，但具体的统计结果会因考察指标和统计范围的不同而有所差异。

单从人口来看，东京都人口约占日本总人口的12%。英国大伦敦地区（GLA）的人口约占英国总人口的13%；法国（包括海外省在内）的法兰西岛大区（即包括巴黎市在内的大都市圈）人口约占法国总人口的19%。如果只计算面积仅有105平方公里的巴黎市，人口占比仅为3%左右。但巴黎市的面积范围，比东京山手线所环绕的区域略大，因此这种比较并不公平。总而言之，在单一主权国家，人口往往容易向首都集中。

然而，考虑到日本有风灾、水灾、大地震和海啸等重大灾害，而且有多达111座火山，存在火山喷发的风险等特殊情况，如何为首都核心职能建立备份机制，便成为一项国家层面的课题。

今年7月，《副首都法案》获得通过。如果问“副首都法是否有助于提高日本社会的可持续性”，很遗憾，我只能回答：恐怕值得怀疑。因为当时最优先考虑的是让法案获得通过。这与日本两院制下自民党的合理性选择有关。

目前，自民党在众议院465个议席中拥有316席，具有压倒性的多数优势，但在参议院248个议席中仅有101席，未达到过半数。为了确保除预算、条约等事项以外的法案，能够在两院稳定通过并最终成立，自民党不得不组建联合内阁。由于公明党退出执政联盟，自民党只能选择“日本维新会”作为下一个联合执政伙伴。

日本维新会主张“大阪都构想”，即废除规模庞大的大阪市，并将它划分为多个特别区。该党在大阪府内的选举中拥有压倒性优势。不过，大阪都构想在居民投票中两度遭到否决，此后，该党便将推动大阪成为副首都作为主要诉求。日本维新会曾因大阪都构想，与持反对立场的自民党对立，但后来以将实现副首都构想写入联合执政协议为条件，与自民党组建联合内阁。

为了确保1月众议院解散后，因审议延误的预算案和法案能够顺利通过，首相高市早苗不得不向日本维新会承诺推动《副首都法》，并接受在7月国会会期结束前通过法案的条件。

原本，《副首都法》应当作为国家整体的业务连续性计划（Business Continuity Plan），根据对副首都候选城市或地区的环境、地质条件等的调查，评估它应对水灾、地震、火山喷发等灾害风险的能力，并确保计划与现有各府省厅及大型民营企业的业务连续性计划相协调。

法案存在诸多问题

然而，《副首都法案》不过是在国会闭会前夕，参议院以123票赞成、121票反对，仅以两票之差通过的政治妥协产物。法案显然存在诸多问题。

第一，《副首都法》不仅期待副首都能够应对国防及重大灾害风险，还希望它成为经济增长的引擎，形成多极分散型经济圈。然而，副首都的指定条件，以及税收和权限方面的优惠措施，都被推迟到今后制定的“政令”中再作规定。

国防和灾害风险较低的地区，并不一定是大城市，而企业和人口高度集中的大城市，也可能因火山灰降落导致大范围停电等问题，而显得十分脆弱。希望今后制定的政令，能够使相关规定相互协调，但日本维新会为了参加明年4月的大阪府知事和大阪市长选举，正力争在今年内将大阪市指定为副首都，因此恐怕没有足够时间进行充分研究。

第二，通过地方自治体提出申请的方式来指定副首都，也存在问题。大型企业在分散总部职能时，通常不会让各分公司或工厂自行申请承担相关职能。然而，日本政府现在却试图通过类似的方式，来分散首都核心职能。在尚不清楚详细条件的情况下，就主动申请成为副首都的大城市，并不一定具备抵御重大灾害的能力。

第三，《副首都法》对皇室、国会和法院的安排只字未提。

1944年，随着东京遭受的空袭日益猛烈，日本曾计划将大本营从东京迁至长野县松代。当时，相关部门在很短时间内调查当地岩盘的坚固程度，与东京的距离，以及当地虽被群山环绕却仍有平原等条件，同时还规划天皇的行宫以及容纳各类国家机关的设施。

然而，从《副首都法》中，却看不出如此严肃认真的态度。如果某个地区被认为可能遭受南海海槽地震引发的海啸袭击，或者在首都直下型地震、富士山喷发后，火山灰在降雨时堆积达3毫米，便可能导致停电、通信手段无法使用，该地区或许就不适合作为副首都。

台风经常经过、洪水频繁发生的地区，也可能不适合。面对各个城市各有优缺点的现实，只能根据不同灾害的类型，综合考虑候选城市能否避免与东京同时遭灾，以及是否具备可靠的交通和通信联系等条件，来作出选择。

如果能够看到政府确实有意解决上述问题，日本依然值得看好。

作者是大阪大学大学院法学研究科教授

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